政策演进 住房制度体系再优化

1978-2018，中国改革开放走过了风雨砥砺的40年。作为改革开放与时俱进的产物之一，我国住房制度改革也经历了风雨兼程的40年。40年来，中国的城镇家庭从“缺房户”占47.5%，发展到人均住宅面积跃升至世界第三；约1亿居民走出棚户区，住进商品房。

　　从最初的筒子楼到保障房，到如今的商品房以及公租房、共有产权房等，再重新出发走向租购并举的新格局，可以说，住房制度改革和房地产行业变化所带来的影响和意义，是全方位且具有历史性意义的。从“居者有其屋”到“房住不炒”，伴随着多年来的政策演进，住房制度体系从特有的角度折射出社会的变迁。

　　1978-1988年：准备期

　　改革开放开启房改进程

　　在中国改革开放之前，中国住房一直采取福利分房制度。筒子楼可谓福利房最典型的代表，一条长走廊串连许多单间。人口多、房屋面积小，上班面对面，下班门对门，是当时福利房的真实写照。随着时间的流逝，这些房子逐渐变得破旧，且分配不均的缺点带来严重的社会问题。

　　原国务院房改办主任张元端曾撰文表示，1978年，城镇人均住房建筑面积只有7平方米，将近一半的城镇居民家庭缺房或无房。大量居民生活在很不舒适、方便的筒子楼、大杂院、棚户区里。

　　1978年，党的十一届三中全会召开，中国从此进入了改革开放的崭新时代。1980年4月2日邓小平同志发表关于住房问题的讲话，启动了中国房改进程。

　　从1980年至1988年，是我国房改的第一阶段，也称为房改的准备阶段。这一阶段仍执行福利分房制度，只是住房形态发生了变化。由原来共用卫生间、厨房在过道的筒子楼转变成了带卫生间、厨房的单元房，这种单元房设施相对完备、自成体系，相比原来的筒子楼，居住条件上了一个台阶。

　　1988-1998年：摸索期

　　住房制度迎来根本性转变

　　从1988年至1998年，是我国房改的第二阶段，也称为摸索前进的阶段。

　　1988年2月15日，国务院颁发《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》，决定从1988年起，用三至五年时间，在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。同年2月25日，《国务院关于城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》发布，拉开了中国住房体制改革的序幕。从此，中国住房制度开始了商品房砥砺前行的20年，此前沿袭多年的福利房逐渐被个人消费的商品房所取代。

　　1991年11月23日，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于全国推进城镇住房制度改革意见的通知》，至此，中国房改从分批分期转向全国推进，房地产业的发展也相应地向前推进。改革的目标是把由国家、企业统包的住房投资体制，转换成国家、集体、个人三方面共同负担的住房投资体制，并正确引导和改革房产开发的建设体制。

　　此次改革明确了“把向居民个人出售新旧公房作为推动住房商品化的基本措施之一”“新建住房以中小户型为主，先卖后租”“公有旧住房按标准价出售，职工购买旧房五年后允许进入市场出售”“大力发展经济实用的商品住房”等政策原则。

　　1998年7月份，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）正式落地，由此，中国城镇住房制度迎来了一次根本性的转变，实物分房被全面叫停，住房分配货币化开始走向舞台。同时，中央首次提出要建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。其中，包括调整住房投资结构、重点发展经济适用住房，以及发放住房补贴等。

　　这一时期的住房开始向楼房、公寓形态等发展，高楼大厦开始拔地而起，一栋栋的小高层住宅遍地开花。住宅的楼层一般不高，大多在7层以下，这个时期的住房容积率较低，人口密度小，相比以前的单元房更加舒适宜居，越来越多的人选择购买商品房，且人们的工作积极性也极大提升。

　　正是1998年住房制度改革成就了中国房地产市场的辉煌20年，带来了中国城市面貌翻天覆地的变化，以及中国经济的快速增长。

　　1998-2018年：深化期

　　住房形态迈入现代化阶段

　　从1998年到现在，我国房改进入第三阶段，即建立住房保障制度阶段。这一阶段对住房制度不断实行修改、完善，也可称为不断深化房改的阶段。

　　这一时期，中国经济开始快速发展，住房形态也发生了新的变化，花园洋房、独栋别墅、LOFT公寓，越来越多的建筑形式被发掘，极大提升了人们的居住舒适度。至此，中国的住房形态迈入了现代化阶段。

　　经过调整与恢复之后，房地产业迎来了黄金发展阶段。

　　“虽然第一次房改定下了保障房为主、商品房为辅的基调，但是市场主导下的城市开发模式导致商品房成为市场供应的主体。在2008年金融危机后，国家陆续出台了多项信贷以及货币政策刺激经济，一个直观的结果就是房价疯狂上涨。”彭松对此回忆称，从那以后，虽然国家继续强调住房商品化，但同时也将进一步完善住房保障体系建设提上议程。其中最重要的一项法规是“截至2004年8月31日，所有商品房用地停止以协议方式出让，必须实行‘招、拍、挂’”，被业界称为“8·31大限”。

　　回看始于2005年以来的历次楼市调控，无论是新旧“国八条”“国九条”“国十五条”，还是此后出台的包括限售、限商、限价、“摇号政策”、限制企业买房等各类调控新政，多是从需求端对房地产市场进行调控。与此同时，房企进行的房地产开发也从野蛮生长逐渐过渡到有清晰的战略布局。公开数据显示，2005年至2013年期间，约50家房地产开发企业先后以借壳或直接IPO方式上市，并在大中城市进行战略布局。

　　“房地产市场经过多年的调控政策洗礼，未来住房制度改革的重点已经愈发清晰：供需平衡、结构合理是房地产市场健康发展的必要因素。”业内人士表示，总的来看，虽然短期调控会在一定程度上抑制购房需求，但长远来说，更好地完善住房供给端分类供应，从租房和购房两个层面保障供应量，在市场化供应和保障性供给两个维度满足不同人群的居住需求，才能实现房地产市场更为良性和健康的发展。

　　为进一步解决居民居住问题，2016年5月份国务院出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出到2020年基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系后。由此，一方面，过往总被忽视的住房租赁市场开始进入新的发展时期；另一方面，住房租赁市场的发展也使得“住有所居”的目标更进一步。

　　随着制度框架的逐步建立，对于房地产开发企业而言，如何在房地产业白银时期谋求更大的发展，是其不得不面对的现实问题。

　　与此同时，推动本轮住房租赁市场风潮的“租购并举”制度，被业内视为第四次房改。租购并举，既是长效机制，也是供给侧结构性改革，政策更加趋向理性。十九大提出的“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，几乎是1998年房改方案的延续。目前，围绕“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，建设房地产长效机制的政策面、资金面、市场面均已开启。